秦孝公并没有轻松起来,他忙的是另一番事情。
卫鞅虽然已经明确做了左庶长,成为总摄国政的大臣。但卫鞅如何行使权力,才最有利于大刀阔斧的变法这是国君要匡定的大事。目下,他的第一要务,就是要把卫鞅的这个变法作坊建立起来,使之立即投入运转。去冬大雪天的时候,秦孝公就想透了这个最关键的环节,决意仿效东方列国,使卫鞅成为开府治国的丞相。丞相开府治国,这是进入战国后东方列国的普遍做法。所谓丞相开府,就是丞相建立相对独立的权力机构,全权处置国家日常政务,国君只保持军权、官吏任免权和大政决策权。国君和开府丞相的这种分权治国,在战国时代达到了最高程度,也是明的最高水准。丞相开府治国的实际意义是,国家战车由一马驾驭变成了两马驾驭,治国效率与国家生命力明显增高。象魏国、齐国这样的东方大国,国王其所以能全力在外交和军事上斡旋,就是因为国家政务由开府丞相全权处置。丞相治国权的稳定带来的另一个好处是,避免了国家由于君主年幼或昏聩无能,而产生的迅速衰落与政权颠覆,大大的有利于国家稳定。
但是,对于落后的秦国来说,这是一件很难的事情。
长期的马上征战,秦国的权力机构从来都很简单。早秦部族时期,是直接的军政合一。一个最高头领加左右两个庶长,便是全部最高权力。立国之后虽然官署多了些,但与东方大国相比,依然带有浓厚的简单化与笼统化。即或在春秋最强盛的那一段秦穆公时期,秦国的官制也没有摆脱传统的军政合一,权力结构的划分依然很是简单笼统。在这一点上,秦国与早期周部族有很大的不同。周人出了个圣人级的领袖,这就是周文王。他对发达的明不是排斥,而是靠拢吸收,使周部族在作为殷商西部诸侯的时候,就在官制民治方面与殷商王朝的中央政权保持着大体上的同一性。没有这样的基础,就没有后来另一个圣人级领袖周公旦全面制定周礼的可能。也就是说,周部族在诸侯国时期,已经做到了与明保持大体同步,已经完成了国家权力结构方面的基础准备。而秦部族一直在死拼硬打,一直没有涌现建立基础文明的圣人,所以在成为诸侯国三百年后,依然保留着简单落后的官制,保留着落后的治国方式。
整个春秋时期,秦国的官制很简单,名称也很怪诞,这一点与楚国大体相当。国君称为“伯”,实际上是“霸”的意思。执政大臣称为“庶长”,先后曾经有过大庶长、左庶长、右庶长等不同设置。掌军事的大臣为“威垒”与“帅”。掌国君护卫的将军为“不更”,掌外事的大臣为“行人”等等。唯一的例外是秦穆公将
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